Anlass

Teilnehmer

Region München im Vergleich

wirtschaftliche
Erwartungen

Verhältnis Stadt-Umland

Trends in
Problembereichen

Organisationsmodelle
für die Region

1. Expertengespräch

Region München 2030

am Dienstag, 09. April 2002
beim Planungsverband Äußerer Wirtschaftsraum München

Protokoll

(als gedruckte Version können Sie sie per eMail bestellen)

1 Anlass

Das Bundesministerium für Forschung und Bildung schrieb vor zwei Jahren einen Wettbewerb zum Thema "Zukunft Stadt 2030" aus. Beabsichtigt war, die langfristigen Zielvorstellungen für die Entwicklung der Städte auszuarbeiten. Die Landeshauptstadt München wurde für den Wettbewerb zugelassen und aufgefordert, ihre Forschungskonzeption auszuarbeiten.

Die Forschungskonzeption wurde von der Stadtverwaltung München zusammen mit drei Instituten ausgearbeitet. Dabei war von vornherein klar, dass die Zielsetzung des Forschungsprojektes nur angemessen erreicht werden kann, wenn eine Betrachtung der regionalen Zusammenhänge erfolgt. Einerseits muss zur Kenntnis genommen werden, welche Visionen und Handlungsmöglichkeiten auf regionaler Ebene gesehen werden, andererseits muss geprüft werden, ob die im Forschungsprojekt entwickelten Leitbilder auch im regionalen Kontext tragfähig sind. Insofern hat der Workshop im Rahmen des Forschungsprojektes einen hohen Stellenwert.

Das Expertengespräch beabsichtigte, die langfristigen Entwicklungstrends in der Region München bis zum Jahr 2030 unter besonderer Berücksichtigung der Leitthemen (Segregation und Integration, Kommunikation und Mobilität, Wissen und Kreativität) und der daraus abzuleitenden Handlungsnotwendigkeiten und -möglichkeiten zu diskutieren.

Teilnehmer des Gesprächs:

Die Moderation des Gesprächs lag bei Herrn Dr. Detlev Sträter, Institut für Medienforschung und Urbanistik (IMU), München.

Im ersten Teil der Gesprächsrunde ging es um die Analyse der gegenwärtigen Situation und die Rahmenbedingungen sowie die Abschätzung der zu erwartenden Entwicklungstrends. Der Moderator schickte folgende Fragen der Diskussion voraus, die in dem Forschungsprojekt unter dem Generalthema Autonomie und Integration bearbeitet werden sollen:

Das Ziel des Forschungsprojektes ist die Erarbeitung einer Leitvision, die zur Orientierung für aktuelle politische Entscheidungen und Planungen dienen soll. Dies soll in einem Münchner Zukunftsdialog mit den gesellschaftlichen Akteuren erfolgen. Die Leitvision soll aus Szenarien der möglichen Zukunftsentwicklung abgeleitet werden. Die Szenarien könnten lauten

·Im zweiten Teil der Gesprächsrunde wurde die Frage diskutiert, ob die bestehenden regionalen Institutionen den Zukunftsproblemen gewachsen sind und welche Organisationsveränderungen ggfs. angestrebt werden sollten.

2 Die Region München im Vergleich mit anderen Ballungsräumen

Es wird als ein Vorteil der Region München gesehen, dass sie einen bedeutenden und bekannten Kristallisationskern hat, der die Identifikation aller Bürger mit der Region erleichtert. Im Konkurrenzkampf der Regionen ist dies ein großer Vorteil. Deshalb wird die Kernstadt auch in Zukunft von den Umlandgemeinden mit getragen werden müssen - und umgekehrt.

Die Region München ist allerdings durch Überlastungstendenzen, z.B. hohe Mieten und Lebenshaltungskosten gekennzeichnet, die viele Menschen davon abhält, nach München zu ziehen bzw. abwandern lässt. Die Strukturen in der Gesamtregion führen dazu, dass es immer schwieriger wird, familiengerechten und bezahlbaren Wohnraum zu finden. Ausländische Zuwanderer gehen in der Regel zunächst in die Kernstadt, so dass diese besondere Integrationsleistungen erbringen muss. Eine andere Schattenseite des Wachstums sind zunehmende Obdachlosigkeitsprobleme in einer polarisierten Gesellschaft.

Es wird damit gerechnet, dass der in allen Industrieländern zu beobachtende Trend zur Bevölkerungsabnahme auch für den Raum München zutrifft, die Region München aber geringer als andere davon betroffen sein wird. Deshalb wird München relativ "jünger" bleiben.

Ähnlich wurde die Entwicklung der Zahl der Erwerbstätigen eingeschätzt. In Deutschland soll bis 2030 die Anzahl der Erwerbstätigen von heute 42 Mio auf 29 Mio zurückgehen. München wird sich dieser Entwicklung nicht entziehen können, aber wahrscheinlich weniger betroffen sein. Die aktuelle Steigerung der Erwerbstätigenzahl soll bis 2010 noch anhalten.

Die Region München hat insgesamt Probleme, die sich aus dem starken ökonomischen Wachstum ergeben und zu sozialen und demographischen Strukturveränderungen führen.

3 Erwartungen zur weiteren wirtschaftlichen Entwicklung der Region

Alle Teilnehmer der Gesprächsrunde erwarten eine gleichbleibend hohe Attraktivität der Region München auch in Zukunft. Aus heutiger Sicht erscheint es als unwahrscheinlich, dass der wirtschaftliche Erfolg der prosperierenden Gesamtregion abnehmen wird. Wenn sich aber die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen ändern sollten, wird dies auch Einfluss auf die Region München haben, allerdings etwas schwächer als in anderen Regionen. Dazu tragen die regionalen Infrastruktureinrichtungen bei, wie Flughafen und Messe und die Cluster in zukunftsfähigen Industrien (z.B. Elektronik) und Dienstleistungsbereichen (z.B. Medien), der günstige Branchenmix und die Forschungsschwerpunkte (z.B. Biotechnologie).

Es wurden auch Stimmen gegen den Zukunftsoptimismus laut. Bisher war München der Gewinner des Nord-Süd-Gefälles und seit einigen Jahren des Ost-West-Gefälles. Es wurden Zweifel geäußert, ob das so weiter gehen wird und die Frage gestellt, ob die bestehenden Organisationsformen der überörtlichen Abstimmung auch für die Zukunft ausreichen.

Priorität hat die Schaffung von neuen Arbeitsplätzen. Wenn es nicht gelingt, Arbeitsplätze im Biotechnologiebereich zu fördern, auch wenn dafür im Einzelfall Bannwald geopfert werden muss, wird die Region von der Entwicklung abgehängt.

Ein Risiko wird im Bedeutungsrückgang des Produktionsstandortes Region München bis zum Jahr 2030 gesehen. Das hätte negative Rückwirkungen auf den Dienstleistungsbereich. Deshalb ist es dringend erforderlich, dass die Region zumindest ein Standort für Pilotfunktionen, für Forschung und Entwicklung sowie die Produktion von Nullserien bleibt.

4 Verhältnis von Stadt und Umland

Die meisten Menschen bewegen sich regional, da sich ihre Wohnungen, ihre Arbeitsplätze und ihre Freizeitorte an verschiedenen Orten befinden. Viele Bürger der Umlandgemeinden fühlen sich als Münchner. Schließlich sind sie mit der S-Bahn in kurzer Zeit am Marienplatz.

Stadt und Umland profitieren voneinander. Für die Kernstadt ist es von Vorteil, dass das Umland Flächen für Betriebe zur Verfügung stellt, die sich in der Kernstadt nicht erweitern können. Das Umland hat bisher mit dazu beigetragen, dass München geblieben ist, was es ist. Die Kernstadt profitiert auch imagemäßig von den landschaftlichen Qualitäten des Umlandes. Umgekehrt lebt das Umland von der Kernstadt. Denn die Attraktivität und das Image der Region werden in der Regel durch Merkmale aus der Kernstadt geprägt.

Kernstadt und Umland sollten sich künftig jeweils als Teil der Region begreifen - dies wäre die Vision. Darauf aufbauend müssten Kriterien und Regeln eines gerechten Vorteils- und Lastenausgleichs etwa zwischen "Arbeitsplatzgemeinden", "Wohngemeinden"/ " Freizeitge-meinden" entwickelt werden, die das Gleichgewicht gemeindegrenzüberschreitend sichern. Dazu werden u.U. neue gesetzliche Vorgaben und Organisationsformen gebraucht; vieles lässt sich aber schon heute z.B. mit dem Instrument des landesplanerischen Vertrages oder durch andere Formen öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen umsetzen, wenn es politisch gewollt ist.

Es zeigten sich in der Diskussion Vorurteile zwischen Kernstadt und Umland:
Die sozialen Probleme konzentrierten sich in der Kernstadt, das Umland leiste keinen Beitrag beim Bau von Sozialwohnungen. Dies mag in Einzelfällen richtig sein. Tatsächlich unterscheiden sich aber viele Gemeinden hinsichtlich der sozialen Probleme überhaupt nicht mehr von Stadtbezirken in München.

5 Entwicklungstrends in einzelnen Problembereichen

5.1 Siedlungsstruktur und Infrastruktur

Es wird erwartet, dass sich im Jahr 2030 die Siedlungsstruktur nicht wesentlich von der gegenwärtigen Situation unterscheiden wird. Die Dispersion werde weiter zunehmen, aber die Wertschätzung für das Wohnen an Orten mit guter Erreichbarkeit mit dem ÖPNV und gutem infrastrukturellen Versorgungsangebot und Bildungs-, Kultur- und Kommunikationseinrich-tungen zunehmen. Deshalb werde sich die Konzentration auf zentrale Orte fortsetzen. Prozentual werden die kleinen Orte stark wachsen, absolut aber weniger als die zentralen Orte.

In den Mittel- und Unterzentren müsse künftig eine urbane Qualitätsverbesserung stattfinden, um zu verhindern, dass sich wachsende Ungleichgewichte zwischen den einzelnen Gemeinden in sozialer und städtebaulicher Hinsicht herausbildeten. Viele Gemeinden seien monostrukturiert, so dass sie gefährdet sind, zu Verlierern der regionalen Entwicklung zu werden. Durch weitere Infrastruktureinrichtungen könne die Identifikation mit dem Ort erhöht und durch eine Nachurbanisierung der Verkehr vermindert werden.

Ein kritischer Punkt seien die Einkaufsmöglichkeiten vor Ort in den Umlandgemeinden. Einerseits seien die Einkaufsmöglichkeiten ein wesentlicher Baustein für die urbane Qualität der Ortskerne, andererseits werde es immer schwieriger, Einzelhandelsgeschäfte zu halten, weil der Konkurrenzdruck von großen, überregional wirksamen Einkaufszentren zum Teil auf der "grünen Wiese", die mit großem Angebot eine hohe Attraktivität haben, zunehme. Die Gemeinden müssten deshalb große Anstrengungen unternehmen, die kleinen Läden zu erhalten.

Es wird eine weitere Suburbanisierung des Stadt- und Umlandbereiches angenommen. Es sei mittlerweile auch in den stadtnahen Umlandgemeinden feststellbar, dass jährlich viele junge Familien in stadtfernere Gemeinden ziehen, weil sie dort noch billigere Grundstücke für ein Einfamilienhaus finden.

5.2 Öffentlicher Personennahverkehr (ÖPNV)

Die vielfältigen Lebensstile, die flexiblen Arbeitszeiten, die veränderten Arbeitsbedingungen das Freizeitverhalten außerhalb des Wohnstandortes und andere Tendenzen stellten steigende Anforderungen an den ÖPNV. Es werde deshalb schwieriger, einen leistungsfähigen ÖPNV in der ganzen Fläche der Region vorzuhalten.

Eine weitere Anforderung an den ÖPNV ergebe sich aus der zunehmenden Überalterung der Bevölkerung. Die sinkende Mobilität eines größeren Bevölkerungsteiles müsse dann auch durch ein verbessertes Angebot an Massenverkehrsmitteln ausgeglichen werden.

5.3 Soziale Integration

Eine wesentliche Zukunftsaufgabe in der Region München sei die soziale Integration der ausländischen Zuwanderer auf der kommunalen Ebene, mit deren Zustrom weiterhin gerechnet werde. Die Gemeinden müssten sich darum kümmern, dass die Ausländer die deutsche Sprache erlernten, sich beruflich fortbildeten, ihre Kinder ausgebildet würden und sie insgesamt kulturell integriert würden. Die weitere Prosperität der Region werde auch vom Gelingen dieser Aufgabe abhängen.

Allerdings reiche die finanzielle Ausstattung der Gemeinden für diese Aufgabe nicht aus. Viele notwendigen Qualitätsverbesserungen wie z.B. im Kindergartenbereich könnten die Gemeinden nicht aus eigener Kraft leisten. Die entsprechenden Rahmenbedingungen müssten verbessert werden.

Im Hinblick auf die zunehmende Zahl von älteren Menschen wurde gefordert, Konzepte zu entwickeln, wie die Kreativität und das Wissen der älteren Menschen genutzt werden könnten. Es müsste das Potenzial für freiwilliges soziales Engagement geweckt werden. Informationssysteme im Internet und Platzangebote für altenbezogene Betätigungen wären erforderlich. Hier eröffnet sich ein großes Feld für gemeinsame überörtliche Aktivitäten.

Die Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt führten dazu, dass immer mehr Menschen mehrere Jobs übernehmen müssten, um ein Auskommen zu haben. Daraus ergäben sich komplexe Beziehungsgeflechte und Netzwerke, weil die Menschen mehrere Arbeitsorte hätten und zum Teil auch zu Hause arbeiteten.

5.4 Bildung und Wissenschaft

Die Universitätsauslagerungen ins Umland (Garching, Oberschleißheim, Martinsried, Freising) seien keine Suburbanisierung im Sinne einer ungesteuerten Entwicklung. Es sei eine sinnvolle Konzentration von wissenschaftlichen Einrichtungen zustande gekommen. Die Verantwortung für die Attraktivität der wissenschaftlichen Standorte liege nicht bei der Stadt, auch nicht bei der Region, sondern beim Freistaat bzw. bei den Universitäten selbst.

Es wurde kritisiert, dass den wissenschaftlichen Einrichtungen im Umland urbane Qualität fehle. Das erschwere die Anwerbung von ausländischen Wissenschaftlern.

Ein wichtiges Arbeitskraftreservoir wird in den ausländischen Studenten gesehen. Es wurde die Frage gestellt, wie erreicht werden könne, dass mehr ausländische Studenten nach München kommen. Ein Handicap seien fehlende Wohnungen und sonstige Infrastruktureinrichtungen für Studenten. Um die Region München mit den angelsächsischen Ländern konkurrenzfähig zu machen, müsste nicht nur die Kernstadt, sondern die gesamte Region aktiv werden. Andere Regionen würden in diesem Bereich schon zusammenarbeiten.

Es wäre durchaus vorstellbar, dass in den Regionsgemeinden auch Studentenwohnheime gebaut werden. Aber wollen Studenten, die in Garching oder in der Münchner Innenstadt studieren, z.B. in Haar wohnen?

6 Organisationsmodelle für die Region

Im ersten Teil der Diskussion wurde immer wieder die Frage gestreift, ob eine neue regionalpolitische Instanz erforderlich sei, um die Zukunftsprobleme bewältigen zu können. Es überwogen bei den Vertretern der Politik die Zweifel an der Sinnhaftigkeit einer Veränderung der bestehenden Institutionen.

Die Diskussion bekam durch ein Kurzreferat von Herrn Prof. Priebs nach der Mittagspause über das Regionsmodell von Hannover neue Impulse.

6.1 Gründe für die Notwendigkeit von neuen/ gestärkten regionalen Instanzen

Viele Probleme lassen sich nur noch regional bewältigen (z.B. Wirtschaftsförderung, Flächenmanagement, Abfallwirtschaft, Nahverkehrssystem u.a.), da die kommunalen Selbstverwaltungen überfordert sind. Deshalb wäre häufig eine regionalpolitische Entscheidungsebene sinnvoll.

Die Münchner Region ist durchaus fähig, bei kritischen Fragen einen theoretischen Konsens zu erreichen, aber es fehlen die praktischen Durch- und Umsetzungsmöglichkeiten. Es wurde beklagt, dass sich die Landesplanung zu stark in regionale Angelegenheiten einschaltet. Manchmal würden die regionalen Entscheidungen nicht von der Staatsregierung akzeptiert werden. Deshalb sei eine Neuordnung der kommunalen, regionalen und staatlichen Kompetenzen anzustreben.

In London und Kopenhagen wurde die Erfahrung gemacht, dass der Rückbau von regionalpolitischen Instanzen zu einem Übergewicht des Staates geführt hatte. Deshalb wurden dort in den letzten Jahren die gesetzlichen Voraussetzungen zum Wiederaufbau von regionspolitischen Institutionen geschaffen.

Eine politisch verfasste Region führt zu größerer demokratischer Legitimation der regionalen Entscheidungen. Die regionalen Aufgaben sind gegenwärtig in vielen nebeneinander arbeitenden Einrichtungen - Planungsverbände, Regierungsbezirke, Landschaftsverbände - (über-)organisiert. Das führt zu Intransparenz und Abstimmungsschwierigkeiten.

Die Regionen müssen sich effizient organisieren, um im globalen Wettbewerb konkurrenzfähig zu bleiben. Andere Regionen würden koordinierte Aktionen durchführen, um ihre Standortgunst zu verbessern. Es wurde auf Frankfurt hingewiesen, wo Probleme gesehen werden, Leute aus dem Ausland zum Zuzug zu bewegen, weil die weichen Standortfaktoren ungünstig seien. Wenn auch momentan der Leidensdruck in München noch nicht so hoch sei, müsse aber schon jetzt mit der Standortstärkung durch bessere innerregionale Kooperation begonnen werden.

Viele Gemeinden profitierten vom gesamtregionalen Wachstum, andere seien aufgrund ihrer Strukturschwäche davon ausgeschlossen. Es sei deshalb ein innerregionaler Vorteils-/ Lastenausgleich erforderlich, der zweckmäßigerweise in demokratischer Willensbildung auf der Ebene der Region institutionalisiert werden sollte.

Allerdings gebe es noch keine Modelle, wie der Vorteils- und Lastenausgleich in der Region hergestellt werden könne. Als möglicher Ansatzpunkt wurde auf ein Modellprojekt in der Region Bonn/ Rhein-Sieg hingewiesen, in dem die Wohnungsbaufördermittel für die Region im Einvernehmen mit den regionalen Akteuren so verteilt werden, dass nur die Gemeinden Mittel erhalten, die am Konzept eines regionalen Vorteils- und Lastenausgleichs mitarbeiten (= goldener Zügel).

Für die Ansiedlung und Verlagerung von Betrieben sei ein verbessertes Informationssystem (SISBY bei IHK bereits vorhanden) mit den verfügbaren Gewerbegrundstücken in der Region erforderlich sowie die Entwicklung eines regionalen Flächenmanagements einschließlich eines (finanziellen) Vorteils- und Lastenausgleichs.

Bei Planung des Nahverkehrssystems zeige sich immer wieder, dass die politischen Entscheidungsinstitutionen nicht mit den räumlichen Strukturen übereinstimmten.

Zwischen Kernstadt und Umland gäbe es nach wie vor objektive Interessengegensätze, aber auch wechselseitige Vorurteile, obwohl sie nicht mehr mit der Realität übereinstimmten. In regionalpolitischen Entscheidungsgremien, in denen ein regionaler Konsens gefunden werden muss, könnten die Vorurteile leichter überwunden und ein tragfähiger Interessenausgleich gefunden werden.

Funktionsfähige und regionale Strukturen seien die beste Versicherung gegen Eingemeindung. Dadurch könnte die Vielfalt kommunaler Identitäten erhalten werden.

Von Vertretern der Wissenschaft wurde betont, dass der Aufbau von regionalpolitischen Instanzen vom parallelen Aufbau eines regionalen Bewusstseins unterstützt werden müsste. Der Alltag der Menschen sei zwar regional geprägt, aber im Bewusstsein sei die Region oft nicht vorhanden.

6.2 Bewertung der vorhandenen Institutionen

Nach Darlegung der vielfältigen Gründe, die für eine politisch legitimierte Region sprechen, plädierten die Vertreter der Politik dennoch für eine Beibehaltung des organisatorischen Status quo der Verbandslösung. Der Erfolg der Region München sei auch ein Beweis für den Erfolg der bisherigen Organisationsform. Es wurde die Überzeugung geäußert, dass eine politisch legitimierte Region als Gebietskörperschaft keine Chancen habe, die Entwicklung besser zu steuern. Es entstünde ein "Verwaltungsmoloch" für 2,5 Mio. Menschen.

Die bestehenden regionalen Institutionen seien im Rahmen ihrer Handlungsmöglichkeiten effizient und wiesen eine hoch entwickelte Gesprächskultur auf, die die Suche nach tragfähigen Lösungen für die regionalen Probleme ermögliche. In der Vergangenheit seien viele freiwillige Vereinbarungen mit faktischen Verbesserungen für die Bürger getroffen worden (z.B. Erholungsflächenverein, Dachauer Moosverein). Es wurde deshalb dafür plädiert, die auf freiwilliger Zusammenarbeit basierenden Institutionen behutsam weiter zu entwickeln. Dabei sei die Frage entscheidend, welche Zukunftsprobleme zu bewältigen seien und ob die bestehenden Institutionen noch dafür passend seien.

Die freiwilligen Verbände seien relativ flexibel. So gehe der Planungsverband Äußerer Wirtschaftsraum im Süden entsprechend den wirtschaftlichen Verhältnissen über die Planungsregion 14 hinaus. Dadurch könnten die Kooperationsmöglichkeiten den jeweils anstehenden Aufgaben angepasst werden.

Auf jeden Fall brauchten die bestehenden Institutionen mehr Kompetenzen für die Regionalplanung vom Freistaat. So dürfte z.B. kein Flächennutzungsplan genehmigt werden, der nicht die Zustimmung des Regionalen Planungsverbandes habe, oder die Regierung von Oberbayern dürfte bei Raumordnungsverfahren nicht gegen das Votum der Regionalplanung entscheiden. Als Beispiele aus jüngster Zeit ist hier auf Standortfragen für großflächigen Einzelhandel, insbesondere mit zentrenrelevanten Sortimenten, sowie auf die zu wenig konsequente Umsetzung des Harmonisierungsgebotes (gleichgewichtige Entwicklung von Bauland für Arbeitsplätze und Wohnungen) hinzuweisen.

6.3 Übertragbarkeit alternativer Modelle auf München

Man war sich einig, dass das Hannoveraner Regionsmodell nicht einfach auf München übertragen werden könne, denn es sei aus spezifischen historischen und politischen Bedingungen hervorgegangen, die nicht für München zutreffen. Außerdem sei die Region München mehr als doppelt so groß wie die Region Hannover. Die Probleme in einer so großen Region seien deutlich anders. Es müssten deshalb regional angepasste Lösungen für die Region München gefunden werden. Es wurde mehrfach gefordert, ein etwaiges neues Regionsmodell für München aus der spezifischen Problemlage in München abzuleiten. Es gäbe keine Ideallösung.

Eine wesentliche Erfahrung bei dem Hannoveraner Modell sei, dass die Gemeinden für alle entscheidenden Aufgaben gestärkt worden seien. Die Bebauungsplanung sei dort nach wie vor bei den Gemeinden angesiedelt. Die Befürchtung, die Gemeinden verlören durch regionale Entscheidungsinstitutionen ihre Planungshoheit, sei deshalb unbegründet. Es sei deshalb nicht verständlich, dass sich die Gemeinden gegen regionalpolitische Institutionen stellten. Die Verzögerung beim Aufbau der politischen Region habe im Fall Hannover eher am Land gelegen.

6.4 Grenzen der Planbarkeit und Steuerung der Regionsentwicklung

Es wurde davor gewarnt, den Gestaltungsspielraum regionaler politischer Instanzen zu überschätzen. Es wurden Zweifel geäußert, ob eine politische Organisation tatsächlich die Einflussmöglichkeit habe, die reale Entwicklung zu steuern. Das Steuersystem habe wahrscheinlich in Zukunft noch mehr Einfluss auf die Entwicklung in den Regionen als politische Überlegungen. Am Beispiel der Entfernungspauschale zeige sich, wie planerische Maßnahmen zur Verhinderung von weiterer Suburbanisierung durch Subventionen für Pendler konterkariert werden.

Am Rande der Diskussion wurde vereinbart, das Gespräch in Rahmen eines Workshop mit Bürgermeistern und Landräten aus der Region im Herbst fortzusetzen.

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